Sind die Schulden von heute die Steuern von morgen?

500 Milliarden hier, 70 Milliarden dort: Der deutsche Staat gibt jedes Jahr riesige Summen aus, und das oftmals ziemlich spontan. Gerade die vergangenen Jahre, in denen eine Krise die nächste abgelöst hat, haben Staaten wie Deutschland zu außerordentlichen Investitionen gezwungen. Sei es, um pandemie-gebeutelte Unternehmen zu retten, Kurzarbeitergeld zu bezahlen oder die eigenen Militärausgaben im Zuge des Ukraine-Kriegs zu erhöhen. Stemmen kann Deutschland solche unerwarteten Ausgaben nur, indem das Land gleichzeitig einen riesigen Schuldenberg anhäuft. 2021 stand der Staat nach Angaben des Vereins Bund der Steuerzahler mit sage und schreibe 2,3 Billionen Euro in der Kreide. Rund zwei Drittel entfielen dabei auf den Bund, den Rest teilten sich Länder und Kommunen untereinander auf. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) entsprach das einer Schuldenquote von knapp 69,3%. Das heißt, die Schulden machten vergangenes Jahr knapp 70% der gesamten Wirtschaftsleistung des Landes aus - und damit 10% mehr, als die von der EU in den 1990ern festgelegten Maastricht-Kriterien eigentlich erlauben.

Doch was bedeutet das für die Menschen, wenn ein Land dauerhaft in den roten Zahlen steckt? Müssen nachfolgende Generationen um ihren Wohlstand fürchten, wie es Kritiker einer laxen Haushaltspolitik seit Jahren prophezeien? Oder gibt es in Wahrheit gar keinen Grund zur Panik?

Wie verschuldet sich ein Staat?

Klären wir zunächst, was Staatsverschuldung überhaupt bedeutet und wie sie funktioniert: Dass öffentliche Haushalte Schulden machen, ist völlig normal und nicht vergleichbar mit der Verschuldung von Privathaushalten. Abgesehen davon, dass sich ein Staat zu weit besseren Konditionen verschulden kann, dienen öffentliche Schulden auch stets dazu, Investitionen zu finanzieren. Das heißt, das kreditfinanzierte Kapital wird beispielsweise in Infrastrukturprojekte gesteckt, in neue Wohnungen oder neue Schulen. Der Gedanke dahinter ist, dass solche Investitionen langfristig auch wieder Geld in die Staatskassen spülen, weil beispielsweise die Arbeitslosigkeit sinkt und mehr Steuern eingenommen werden. 

Um Schulden aufzunehmen, geben Regierungen Staatsanleihen aus, die wiederum von Privatinvestoren, Banken oder institutionellen Investoren wie einem Versicherungskonzern gekauft werden. Dadurch nimmt der Staat Geld ein, dass er nach Ablauf einer vorher festgelegten Frist zurückzahlen muss - je nachdem, welche Laufzeit die Anleihen haben. Je mehr die Staatsanleihen nachgefragt werden, desto geringer ist der Risikoaufschlag, sprich: die Zinsen, die das Land den Gläubigern dafür zahlen muss, dass diese dem Land ihr Geld leihen. Je unsicherer die Rückzahlung ist, desto zäher gestaltet sich für gewöhnlich auch der Anleihenverkauf und desto höher sind die Kuponzinsen, die ein Land seinen Gläubigern jedes Jahr bezahlen muss. Zentralbanken wie die EZB oder die amerikanische FED können jedoch nachhelfen: Indem sie in großen Stil Staatsanleihen eines Landes aufkaufen, drücken sie die Zinsen und verringern so die Schuldenlast, die ein Staat zu tragen hat. Italien beispielsweise musste in Zeiten hoher Verschuldung beispielsweise nur 0,5% an Zinsen an die Gläubiger ausgeben. Nichtsdestotrotz steht die Praxis der Notenbanken auch in der Kritik: Denn um Staatsanleihen zu kaufen, wird zumeist erst einmal Geld gedruckt, was wiederum eine Inflation begünstigen kann.

Wie verschuldet sind andere Länder?

EU-weit lag Deutschland 2021 mit seiner Staatsverschuldung im Mittelfeld, angeführt wurde die Liste von Ländern wie Griechenland, Italien und Portugal, deren Schuldenberg sich teilweise auf das 1,5-fache des BIP belief. Bezieht man Wirtschaftsnationen außerhalb Europas ein, wird die Schuldenquote der Bundesrepublik nochmals relativiert. Staaten wie die USA und Japan sind weit höher verschuldet als viele europäische Länder.

Ist Verschuldung überhaupt schlimm?

In dieser Frage sind sich Wirtschaftswissenschaftler, Volkswirte und Vertreter aus der Politik uneinig. Kritiker einer laxen Verschuldungspolitik gab es schon vor 200 Jahren. Der britische Wirtschaftswissenschaftler David Ricardo bezeichnete die Staatsverschuldung einmal als “schrecklichste Geisel” und als “Plage der Nation”.

In Griechenland verdoppelte sich die Suizidrate

Und tatsächlich kann eine hohe Schuldenquote eine Bevölkerung in Bedrängnis bringen. Das zeigt ein Blick auf Länder wie Italien oder Griechenland, die die schwersten Finanzkrisen der EU hinter sich haben und bis heute zu den meist verschuldeten Ländern des Kontinents gehören. Griechenland beispielsweise, das kurz nach der Finanzkrise 2008 in eine Rezession gerutscht ist, hat zwischen 2010 und 2019 knapp 280 Mrd. Euro an Geldern aufgenommen - darunter neben Hilfspaketen vor allem Notkredite, die bis heute nicht gänzlich zurückgezahlt wurden. Um den Haushalt wieder einigermaßen ins Gleichgewicht zu bringen, leitete das Land einen drakonischen Sparkurs ein. Stellen wurden abgebaut, Löhne und Renten gekürzt und Steuern angehoben. Die Wirtschaftsleistung brach zwischen 2008 und 2016 um fast die Hälfte ein, während die Selbstmordrate in tragische Höhen schnellte. Schon 2011 hatten sich fast doppelt so viele Griechen das Leben genommen wie vor der Finanzkrise.

Weniger Investitionen in Forschung und Bildung

Eine fragile Wirtschaftsstruktur gepaart mit der globalen Finanz- und Bankenkrise war es auch, die Italien ab 2009 in die Rezession gestürzt und zu hohen Neuverschuldungen veranlasst hat. Die damalige Regierung reagierte ebenfalls mit einem harten Sparkurs, um die Ausgaben zu senken. So fielen den lokalen Unternehmen Aufträge weg, die ihnen zuvor die italienische Regierung beschafft hatte, es wurden weniger Mittel für Forschung und Bildung zur Verfügung gestellt, Personal an den Unis und Schulen abgebaut oder Arbeitsmittel gekürzt. Bis heute beläuft sich die Verschuldungsquote auf 155% vom BIP.

Noch teurer kommt es eine Bevölkerung zu stehen, wenn der Staat unter den Schulden zusammenbricht und bankrott geht. Wie kommt es so weit? Ist ein Land nicht mehr in der Lage, seine Kredite zu bedienen, kann das zu lokalen Bankenpleiten führen, wenn die Geldhäuser als Gläubiger aufgetreten sind. Auch Großinvestoren, die in die Anleihe-Pakete investiert haben, können in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten und wiederum zu Stellenabbau oder gar Unternehmensschließungen gezwungen sein. Das Wirtschaftswachstum wird massiv ausgebremst und qualifizierte Arbeitnehmer verlassen das Land.

Droht der deutschen Bevölkerung ein Sparkurs?

Staatsverschuldung kann also tatsächlich üble Folgen für die Bürger eines Landes haben. Jedoch gehört dazu mehr, als dass der Staat über seinen Verhältnissen lebt und eine bestimmte Prozentgrenze überschreitet, sagt Tobias Hentze. Der Experte für Finanz- und Steuerpolitik vom IW Köln meint, man müsse immer auf die “individuellen Bedingungen” in einem Land schauen. So würde zum Beispiel auch die Bonität des Landes eine Rolle spielen. Denn je höher die Kreditwürdigkeit eines Staates ist, desto günstiger kann sich dieser verschulden. 2014 ist Italien mit seiner mangelhaften Kreditwürdigkeit knapp an dem Status “Ramsch” vorbeigeschlittert, Anlegern musste das Land zeitweise 6% jährliche Zinsen auf ihre zehnjährigen Staatsanleihen zahlen. Wohingegen die Zinsen auf deutsche Staatsanleihen mit einer Laufzeit von zehn Jahren seit 2015 nicht mehr die 0,5% Grenze überschritten haben. Stattdessen rentierten sie bis vor Kurzem noch Minusbereich, das heißt: der deutsche Staat verdient sogar an seinen Schulden. Denn gleichzeitig verliert das Geld schrittweise an Wert, wodurch Schuldner letztlich “weniger” zurückzahlen müssen, als sie anfangs an Schulden aufgenommen haben.

“Ich sehe nicht die Gefahr einer Überschuldung”

Ein weiterer Faktor seien die wirtschaftlichen Aussichten, sagt Hentze. “An der aktuellen Wirtschaftskraft eines Landes wird die Schuldenquote berechnet. Relevant für die Gläubiger ist aber vor allem, wie die Wachstumsaussichten sind”. Das wiederum hänge davon ab, wie gefestigt eine Wirtschaft ist und wie erwerbsfähig ihre Gesellschaft. In Deutschland sind die Menschen im Schnitt so alt wie in wenig anderen Ländern, deswegen sei auch hier das Wachstumspotenzial nicht mehr so hoch wie etwa nach der Finanzkrise. “Das Land wird deswegen heute etwas länger als damals brauchen, die Schuldenquote wieder zu reduzieren”. Sinken würde sie aber dennoch, ist sich Hentze sicher. “Die Wachstumsaussichten mögen niedriger sein, nichtsdestotrotz sind sie durchaus vorhanden.” 

Dieses Zusammenspiel aus historisch niedrigen Zinsen, einer ausgezeichneten Bonität und stabilen Einnahmen lässt den Volkswirt optimistisch bleiben. “Selbst wenn die Verschuldung auf 80% oder mehr stiege, würde mir das keine Bauchschmerzen bereiten”. Und dann gebe es ja ohnehin noch die Schuldenbremse, die die Neuverschuldung im Land ohnehin begrenzen würde.

Deutschland profitiert von Schulden

Dass sich das Schuldenmachen für den deutschen Staat lohnt, resultiert ebenfalls aus einem Zusammenspiel an Faktoren: Die Zinsen sind niedrig, gleichzeitig herrscht Inflation, sodass das Geld schrittweise an Geld verliert. Die Kredite werden dadurch praktisch entwertet, und Deutschland muss in 30 Jahren weniger zurückzahlen, als es aktuell aufnimmt. Vorausgesetzt, die Zinsen steigen bis dahin nicht in astronomische Höhen. Vor einem moderaten Zinsanstieg hat Hentze keine Angst. “Wenn die Zinsen um ein oder zwei Prozent steigen, wird das noch keinen fundamentalen Unterschied machen und nicht die Zahlungsfähigkeit bedrohen.”

Sind Schulden ein Wirtschaftstreiber?

Einige Ökonomen gehen sogar so weit, dass sie eine hohe Verschuldung für einen Wirtschaftstreiber halten - und umgekehrt Sparsamkeit für wirtschaftsschädlich. Schon John Maynard Keynes, einer der berühmtesten Ökonomen der Geschichte, hatte sich in Krisenzeiten und zur Überwindung von Rezessionen für hohe Staatsausgaben und eine expansive Geldpolitik ausgesprochen - wenn auch unter der Prämisse, dass das Geld in guten Zeiten wieder zurückgezahlt wird. Unter vielen Ökonomen der Moderne gilt die Aufnahme von Krediten ebenfalls als einzige Möglichkeit, eine Wirtschaft nach oder innerhalb einer Krise wieder zu stabilisieren. Der Gedanke dahinter ist, dass neue Investitionen die Wirtschaft ankurbeln sollen und damit die Betriebe stärken. Wenn gleichzeitig noch die Notenbanken ihre Geldpressen anwerfen und damit Kredite günstiger werden lassen, soll das Investitionen zusätzlich attraktiv machen.

Einen Sparkurs oder ein Drängen auf einen ausgeglichenen Haushalt halten Verfechter von Keynes Wirtschaftstheorien dagegen für kontraproduktiv. Sebastian Dullien, wissenschaftlicher Direktor am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), sagte beispielsweise 2021 angesichts der neu entstandenen Schulden in der Pandemie, dass es “keinen Grund” gebe, “die Schuldenquote in den nächsten Jahren mit dem Brecheisen zurückzuführen”. Steuererhöhungen oder Leistungskürzungen würden nur das Wirtschaftswachstum bremsen und möglicherweise gar zu einer höheren Schuldenquote führen, “weil die Wirtschaftsleistung fällt”, so der Diplom-Volkswirt.

Schaden Schulden der nächsten Generation?

Etwas anders sieht das der Bund der Steuerzahler, der seit langem einen skeptischen Blick auf die deutsche Schuldensituation wirft. Auf eine Initiative des Vereins geht es auch zurück, dass seit 2004 mahnend eine überdimensionale Schuldenuhr in Berlin hängt, die den Schuldenzuwachs pro Sekunde dokumentiert. Der Bund der Steuerzahler fürchtet, dass die roten Zahlen langfristig zur Generationenungerechtigkeit führen könnten. Denn auf ewig werde die Verschuldung kein Plusgeschäft für die Bundesrepublik bleiben, schreibt der Verein auf seiner Website.

Deutschland profitiere zwar aktuell von niedrigen Zinsen auf Staatsanleihen. Doch sei es nur eine Frage der Zeit, bis sich das änderte. Die Organisation hat ausgerechnet, was steigende Zinsen für den Staatshaushalt bedeuten würde: “Erhöhen sich die Zinsen mittelfristig um nur einen Prozentpunkt, steigen die Zinskosten des Bundes um bis zu 14 Milliarden Euro pro Jahr”, heißt es in dem Online-Beitrag. Die Verfasser weisen außerdem darauf hin, dass die Bundesregierung auch jetzt schon mehrere Milliarden Euro jedes Jahr für Zinszahlungen aufwendet. Und in der Tat bringt nicht jede Bundesanleihe dem Land Profit ein. Einige langlaufende Papiere, die zum Beispiel vor 30 Jahren ausgegeben wurden, sind teilweise noch mit 5% oder mehr verzinst.

Im Sinne der Generationengerechtigkeit sei es also nur folgerichtig, die Notkredite der letzten Krisenjahre schnellstmöglich zu tilgen, damit die Last nicht von nachfolgenden Generationen getragen werden muss. Auch auf das “Wie” hat der Bund der Steuerzahler eine Antwort und schlägt zum Beispiel “weniger Beschäftigte im öffentlichen Dienst” vor oder, dass “viele öffentliche Aufgaben nach einer Verwaltungsreform bürgerfreundlich, sparsam und wirtschaftlich” erledigt werden sollten. Steuererhöhungen schließt der BdSt aus.

Werden die Steuern erhöht?

Diskutiert werden Steuererhöhungen dieser Tage aber durchaus. Erst in dieser Woche überraschte Moritz Kraemer als Chefvolkswirt der Landesbank Baden-Württemberg mit dem Vorschlag, den gerade erst abgesägten Solidaritätszuschlag (Soli) zu reaktivieren, um die unerwartet hohen Ausgaben im Zuge der Ukraine-Krise abzufedern. Steuererhöhungen können also nicht erst für den Schuldenabbau eingesetzt werden, sondern auch schon vorher. Sie können eine Alternative zu Krediten sein. Aus genau diesem Grund wurde der Soli vor knapp 30 Jahren auch zum ersten Mal eingeführt. Tobias Hentze vom IW Köln glaubt jedoch nicht, dass Deutschland zu diesem Mittel greifen wird. Aktuell sei es einfach wesentlich attraktiver, sich über die Ausgabe von Staatsanleihen Geld zu borgen.

Führt Verschuldung zu steigenden Preisen?

Inflation kann eine Folge von Staatsverschuldung sein. Zumindest dann, wenn die Zentralbanken die Verschuldung mittragen, indem sie die Anleihen des Landes in großem Stil aufkaufen und dafür neues Geld drucken. Das ist in der Eurozone, aber auch in den USA und anderen Ländern und Regionen der Fall. Jedoch ist ein Staat oder eine Staatengemeinschaft wie die Eurozone einer drohenden Inflation auch nicht völlig machtlos ausgeliefert. Es besteht die Möglichkeit, mit Zinssteigerungen beziehungsweise einer Verknappung der Geldmenge gegenzusteuern.

Für den Staat als Schuldner wären steigende Preise sogar vorteilhaft: Je schneller das Geld an Wert verliert, desto schneller entwerten sich schließlich auch die Kredite, wodurch der Schuldenberg schrumpft. Volkswirtschaftlich könne eine zu hohe Inflation natürlich schon problematisch werden, merkt Tobias Hentze an. Zum Beispiel, wenn die Unternehmen weniger produzieren können, weil ihnen Material fehlt oder die Kunden wegen des Kaufkraftverlustes weniger konsumieren. Eine hohe Inflation führe außerdem zu allgemeiner Unsicherheit, Investoren werden zögerlich und schieben Investitionen auf. “ Unsicherheit ist ökonomisch immer etwas schlechtes”, meint Hentze.

Japan als Vorbild?

Es hängt also von mehreren Bedingungen ab, ob eine hohe Schuldenquote zu Problemen führt oder nicht. Allein auf die Verschuldungsquote zu schauen, genügt nicht. Und ein Land scheint diese These zu untermauern: Japan. Die Schuldenquote liegt in der pazifischen Inselnation seit längerem im hohen dreistelligen Bereich, aktuell bei etwa 250% vom BIP. Von Inflation ist nichts zu spüren, im Gegenteil: In manch einem Jahr fallen die Preise in dem ostasiatischen Land sogar. Und das, obwohl die japanische Notenbank der engagierteste Käufer japanischer Staatsanleihen ist, sie hält etwa die Hälfte aller ausgegebenen Papiere. Die Zinsen auf japanische Anleihen sind ähnlich niedrig wie in Deutschland, das Land zahlt also trotz hoher Verschuldung nicht viel für seine Kredite. Ist es am Ende also völlig egal, wie hoch ein Land verschuldet ist?

Nein, meint Tobias Hentze. Alles laufen zu lassen und Schulden im hohen dreistelligen Milliarden-Bereich zu machen, würde spätestens dann zum Problem führen, wenn die Zinsen wieder steigen. Beschließt die EZB für den Euroraum eine Zinsanhebung, müssten stark verschuldete Länder plötzlich sehr viel für ihre Kredite zahlen - und es gleichzeitig schaffen, den Staat weiterhin zu finanzieren. In Japan sind die Zinsen niedrig - und werden es voraussichtlich auch bleiben, denn Zinssteigerungen wurden bislang noch nicht erwägt. “Japan ist ein Sonderfall”, sagt Tobias Hentze und spielt darauf an, dass das Land weitgehend selbst bestimmen kann, in welchem Maße Anleihen gekauft und Banknoten gedruckt werden. In der Eurozone dagegen haben die einzelnen Mitgliedstaaten keine Hoheit über die Geldpolitik des Landes und können letztlich nur reagieren.

Der unsichtbare Schuldenberg von Deutschland

Im Blick haben sollte man laut Tobias Hentze vor allem die impliziten Schulden, die in der amtlichen Schuldenbilanz des Staates nicht ausgewiesen werden - und somit gern untergehen. Damit gemeint sind Leistungsversprechen, die die Bundesrepublik gegeben hat, und die vor allem in der Zukunft liegen, beispielsweise Renten- und Pensionsansprüche oder der Ausbau der Pflegeversicherung. Zusammen beliefen sie sich laut der Stiftung Marktwirtschaft 2021 auf ganze 14,7 Billionen Euro und damit 440% vom BIP. Hentze vermisst ein wenig das Engagement in der Politik, sich den verdeckten Schulden anzunehmen oder an Lösungen zu arbeiten. Zumal der Schuldenberg in Zukunft eher noch wachsen wird: Die Menschen werden älter, und damit steigen die Ausgaben für Leistungen wie die Beamtenpension. “Ich kann schon verstehen, dass es Politikerinnen und Politikern schwer fällt, den Fokus auf das Thema zu rücken.” Wer erkläre zum Beispiel gern den Wählerinnen und Wählern, dass etwa die Ausgaben für den öffentlichen Nahverkehr reduziert werden, um damit jetzt eine Rücklage für spätere Pensionäre zu bilden?

Tatsächlich könnten die impliziten Schulden den Haushalt und damit die Bevölkerung belasten. Denn wenn der Bund riesige Summen beisteuern muss, um Lücken im Sozialversicherungssystem zu schließen und Versprechen einzuhalten, wird zwangsläufig anderswo das Geld fehlen. Die Folge könnten sinkende öffentliche Investitionen und damit ein langsameres Wirtschaftswachstum sein - oder aber es werden Mehrbelastungen wie Steuererhöhungen beschlossen.

Italien überhaupt nicht implizit verschuldet

Es reicht also ebenso wenig, nur auf die expliziten Schulden eines Landes zu schauen. Hier einen Perspektivwechsel zu wagen, kann überraschende Erkenntnisse bringen: Denn ausgerechnet Italien hat in der Vergangenheit die wenigsten Versprechungen abgegeben, die nicht gegenfinanziert sind. Nach Berechnungen der Stiftung Marktwirtschaft war das Land 2017 sogar mit zwei Prozentpunkten negativ implizit verschuldet. Ganz anders im Rest der EU, wo sich der durchschnittliche versteckte Schuldenberg auf 132% vom BIP belief.